Do kraja kolovoza 2022. fokus Zapada na ruski rat u Ukrajini se smanjivao. Zaraćene strane su bile zaglavljene u produženoj pat poziciji, što je zapadne vođe oslobodilo od previše razmišljanja o budućnosti sukoba. Međutim, tu iluziju su razbili događaji od početka rujna: dramatični ukrajinski dobici, praćeni ruskom mobilizacijom, aneksijama, raketnim napadima na civilna područja i nuklearnim prijetnjama gurnuli su rat u novu i opasniju fazu, piše ugledni Foreign Affairs.
Od početka rata, Bidenova administracija je učinkovito održavala uravnoteženi realpolitički pristup: naoružavala je i financirala Ukrajinu, dajući jasno do znanja da se SAD neće izravno uključiti u sukob. Ali administracija je u potpunosti izbjegavala govoriti o ključnom pitanju ratne strategije: kako bi rat mogao završiti?
Stručnjaci i političari koji su sugerirali da bi SAD također trebao podržati diplomatske napore koji bi bili usmjereni na dogovor, tretirani su kao naivci ili čak izdajnici. Mnogi su tvrdili da je nemoralno gurati Ukrajinu prema pregovorima. Ali, gotovo svi ratovi završavaju pregovorima.
Jesenska eskalacija Moskve otvara drugu stranu šireg rata s NATO-om i uporabe nuklearnog oružja. Globalni ekonomski troškovi sukoba već su golemi i gotovo će sigurno porasti s početkom zime. Čak i ako se sporazumni prekid rata danas čini nemogućim, Bidenova administracija trebala bi - i javno i svojim partnerima - početi postavljati teška pitanja koja bi takav pristup sa sobom nosio.
Morala bi razmisliti o pravom trenutku za poticanje pregovora i o tome u kojem trenutku će troškovi nastavka borbe nadmašiti koristi. U potrazi za održivim rješenjem, administracija također mora smisliti kako kapitalizirati uspjehe Ukrajine bez postavljanja pozornice za daljnji sukob.
Kako bi se pripremili za najbolji dogovor, američki političari moraju održavati zajedničku frontu između Zapada i Ukrajine, uzeti u obzir unutarnju politiku Ukrajine i Rusije te prihvatiti fleksibilnost, osobito u određivanju sankcija koje se Rusiji mogu ukinuti bez istovremenog jačanja Putinova režima. Ako se administracija uskoro ne pripremi, mogla bi otkriti da njezin pomno pripremljen odgovor na rat počinje nadvijati sjena opasnih maštanja o apsolutnoj pobjedi.
Ne 'ako' nego 'kada'
U osam mjeseci od ruske invazije, potpora Bidenove administracije omogućila je Ukrajini da ponovno preuzme teritorij i nanese veliku štetu ruskim snagama, dok je rizik od eskalacije velikih razmjera bio relativno nizak. Administracija je također pažljivo izbjegavala govoriti o tome što slijedi, tvrdeći da je na Ukrajincima da odluče što je u njihovom najboljem interesu.
Održati tu poziciju postaje sve teže sada kada je ruski predsjednik Vladimir Putin pojačao napade i otvoreno zaprijetio Zapadu nuklearnim oružjem. Putin je odlučio da će radije preuzeti značajne nove rizike nego povući se. Time je dao do znanja da ovaj rat neće završiti jednostavnom ruskom kapitulacijom. Iako se ti rizici za sada čine podnošljivima, moglo bi doći vrijeme kada će biti potrebni pregovori kako bi se spriječila katastrofa.
Istovremeno, ubrzano rastu ekonomske posljedice rata. Ukrajinske javne financije su opustošene, zemlji ponestaje gotovine. Kao što je ekonomski povjesničar Adam Tooze rekao u rujnu, "Ukoliko ukrajinski saveznici ne povećaju svoju financijsku pomoć, postoje svi razlozi za strah od socijalne i političke krize na domaćem terenu." Europa je, u međuvremenu, zarobljena u vlastitoj omči: rastuće cijene energije pogoršavaju inflaciju i povećavaju izglede za duboku recesiju. Sve to čini stav administracije - da će Kijev sam odlučiti kada će rat završiti - sve manje održivim.
U stvarnosti, nije pitanje jesu li potrebni pregovori za okončanje rata, već kada i kako bi se oni trebali odvijati? Ipak, kreatori politike moraju se suočiti s kvakom-22: što se ukrajinske snage bolje ponašaju na bojnom polju, to je teže razgovarati o pregovorima, iako je u korist Ukrajine pregovarati s jače pozicije.
Kako rizik od ruske eskalacije raste, tako raste i mogućnost da će bilo koji zapadni čelnik koji govori o okončanju rata biti prikazan kao nerealan, nemoralan ili podložan "nuklearnoj ucjeni". Ali interne rasprave o prihvatljivim uvjetima nagodbe sada bi sve strane bolje pozicionirale za trenutak kada se ukaže prilika za pregovore.
Postavljanje jasnih očekivanja
Kako bi postavili temelje za nagodbu, američki političari moraju djelovati tako da osiguraju da se ukrajinski, američki i europski interesi ne razilaze. Ukrajinski interesi nisu nužno identični interesima zapadnih partnera. Za Kijev su ulozi veći, i - s ukrajinskim gospodarstvom koje je već u rasulu - moglo bi se zaključiti da zemlja nema mnogo za izgubiti riskirajući eskalaciju ili nastavak rata. Ali, ukrajinski napori omogućeni su zapadnim oružjem, financiranjem i obavještajnim podacima. Europske države snose značajne ekonomske troškove rata. Svaki rizik od eskalacije ili nuklearne razmjene predstavlja izravnu prijetnju samom Zapadu. Zapadni podupiratelji Ukrajine imaju jak ulog u ratu; oni bi trebali imati riječ o tome kako će sukob završiti.
To ne znači da bi Zapad trebao gurati Ukrajinu da popusti, kao što su neki tvrdili. Ali sugerira da bi SAD i njegovi saveznici trebali pružiti pomoć kako bi se Ukrajina stavila u najbolju pregovaračku poziciju, a ne jednostavno nastavak rata.
Primjerice, Ukrajina i njezini saveznici moraju se usredotočiti na temeljne interese, kao što je očuvanje suvereniteta Ukrajine i zaštita njezinog stanovništva. Umjesto pokušaja ponovnog preuzimanja cijelog svog teritorija prije 2014. ili kažnjavanja ruskih čelnika, Ukrajina bi trebala slijediti ciljeve za koje je manje vjerojatno da će proizvesti dramatičnu eskalaciju, a vjerojatnije da će rezultirati trajnim mirom. Washington bi trebao poticati postizanje tih ciljeva, a Kijevu bi također trebao jasno dati do znanja, barem u četiri oka, gdje su granice američke potpore i što Bijela kuća smatra neprihvatljivim rizicima eskalacije. Postavljanje jasnih očekivanja sada smanjuje rizik od pogrešne percepcije u Kijevu.
Čuvanje obraza
Američki političari također moraju uzeti u obzir unutarnju politiku Ukrajine i Rusije, budući da će unutarnja potpora u obje zemlje biti od vitalnog značaja za održivost bilo kakvog rješenja. Povijest sugerira da je prijelaz vlasti u Moskvi moguć, ali nipošto vjerojatan ili neizbježan. Političari se moraju usredotočiti na Putina i malu skupinu elita oko njega te razmotriti kakvo bi rješenje oni mogli prihvatiti.
S obzirom na Putinovu mobilizaciju nekoliko stotina tisuća dodatnih vojnika na prvoj crti, sve je jasnije da će on nastojati pod svaku cijenu izbjeći potpuni, razorni gubitak. Ali, kao i mnogi drugi autoritarci prije njega, on može prodati loš rezultat kao pobjedu. To znači da bi moglo biti moguće pronaći neki dogovor koji bi sačuvao obraz u kojem bi se de facto realnosti, poput ruske pravne kontrole nad Krimom, mogle priznati, a koji bi Kremlj ruskoj javnosti mogao prikazati kao istinske ustupke Zapada.
U Kijevu se ukrajinski predsjednik Volodimir Zelenskij suočava s otvorenijim, spornijim političkim okruženjem, dok se podjele ukrajinske politike ponovno počinju pojavljivati. Ipak, suočava se sa sličnom dilemom. Stanovništvo Ukrajine postalo je jedinstvenije od veljače, okupljajući se oko nacionalne borbe protiv invazije. Nakon svega što je tražila od Ukrajinaca, ukrajinska vlada će teško postići kompromis na bilo koji način koji će nagraditi neprijatelja. Ako Zelenskij prihvati nepopularnu nagodbu, to bi moglo dovesti do njegovog poraza na izborima.
U ovim okolnostima, veća je vjerojatnost da će uspjeti dogovor u kojem Ukrajinci osjećaju da su većinom trijumfirali. Zbog toga je sada još važnije upravljati očekivanjima. Washington bi trebao potaknuti Kijev da zauzme umjerenije stajalište o pitanjima poput Krima, koja će se vjerojatno naći u budućem rješenju; ublažiti trijumfalistički govor; i naglasiti ekonomske nagrade koje Ukrajina može dobiti kroz međunarodnu pomoć za obnovu i europsku gospodarsku integraciju prema nagodbi.
Stabilnija Ukrajina bez Krima i dijela Donbasa
Političari bi trebali postaviti jasne osnovne parametre za pregovore, ali imati značajnu fleksibilnost u mnogim detaljima. O nekoliko točaka se ne može pregovarati. Najvažniji među njima su suverenitet Ukrajine i zaštita ukrajinskih građana, posebno onih koji žele napustiti ruski okupirani teritorij. Ali postoje i druga pitanja, u kojima je moguća fleksibilnost.
Konačne teritorijalne granice, primjerice, mogu biti određene vojnim dobicima na terenu. Političari ne bi trebali biti nepovratno posvećeni statusu quo od prije 24. veljače, pa čak ni prije 2014. godine. Teritorijalno kompaktnija Ukrajina, lišena Krima i dijela Donbasa — u kojima ima nešto proruskog stanovništva — mogla bi biti stabilnija i branjivija.
Općenito, političari bi trebali težiti prioritiziranju praktičnih rezultata nad apstraktnim načelima. Neovisna suverena Ukrajina koja se može braniti i ekonomski integrirati s Europom, primjerice, bila bi daleko poželjnija od Ukrajine sa stalnim teritorijalnim sporovima unutar svojih granica.
Situacija u Ukrajini ostaje dinamična; Američki političari trebali bi izbjegavati vezivanje vlastitih ruku izjavama o ishodima koje bi u praksi moglo biti teško postići.
Sankcije kao moćan alat u pregovorima
U međuvremenu, ublažavanje sankcija vjerojatno će biti jedan od najvažnijih, ali politički opterećenih dijelova bilo kojih pregovora za zapadne političare. Sankcije imaju tendenciju postati trajno obilježje međunarodne politike, iako njihov ekonomski i politički učinak s vremenom slabi. Stoga su često korisnije kao adut za pregovaranje nego kao trajna kazna. Političari bi sada trebali pažljivo razmisliti o tome kako iskoristiti ukidanje sankcija za dobivanje ruskih ustupaka.
Tijekom rata, zapadne sankcije su imale dva cilja: kratkoročno, kazniti rusku invaziju na Ukrajinu te dugoročno, oslabiti ruski vojni stroj.
Određeno ublažavanje sankcija za Rusiju će vjerojatno biti preduvjet za uspješan mirovni sporazum, ali treba dobro razmisliti o tome koje sankcije vrijedi ukinuti. Dopuštanje Rusiji da vrati dio svojih deviznih rezervi, primjerice, moglo bi biti od pomoći kao dio dogovora jer držanje tih rezervi zamrznutima malo slabi rusko gospodarstvo na duge staze. Nasuprot tome, izvozne kontrole nametnute Rusiji trebale bi dugoročno ograničiti obrambenu industrijsku bazu zemlje; treba ih održavati, ako je moguće.
Kreatori politike također bi trebali prihvatiti detaljne planove koji će se postupno uvoditi, a kojima Rusija konkretno pristaje ili se povlači, u zamjenu za postupno ublažavanje sankcija - nešto što nije bilo dio propalih sporazuma iz Minska.
Dobar tajming za pregovore
Postoje tri okolnosti u kojima bi imalo smisla da SAD gura pregovore. Prva, ako ukrajinske snage nastave postizati značajan uspjeh i vodstvo u Kijevu počne govoriti o oslobađanju Krima. S obzirom na važnost Krima za ruske čelnike, takav cilj znatno povećava rizik da će Putin pribjeći uporabi nuklearnog oružja, narušavajući norme protiv nuklearne uporabe i izravno ugrožavajući SAD ili - vjerojatnije - njegove NATO saveznike. Druga okolnost bila bi, ako ruske snage ponovno preuzmu inicijativu i preuzmu značajan teritorij, osobito ako počnu napredovati iz Donbasa. To bi sugeriralo da je ruska mobilizacija uspjela i da bi pregovori mogli biti nužni kako bi se održao suverenitet Ukrajine. Treća, ako se dvije strane zatvore u još jednu pat poziciju, pri čemu nijedna ne može vratiti prednost. U takvoj situaciji SAD, Europa, pa čak i Ukrajina i Rusija mogu zaključiti da se više ne isplati snositi značajne troškove nastavka rata.
Na prvi pogled može se činiti čudnim da američki političari razmišljaju o pregovorima ovisno o tome kada Ukrajina pobjeđuje, kada gubi, a kada ne čini ni jedno ni drugo. Međutim, svaka od tih situacija vjerojatno bi proizvela potpuno različite pregovore. Ono što povezuje sva tri scenarija je da ishod na bojnom polju ukazuje na relativni konsenzus oko toga kakav bi se dogovor mogao postići.
Ukrajinsko bojno polje još je uvijek dinamično; obje strane misle da će trijumvirati. Pregovori će postati mogući tek kada ishod na bojnom polju postane očitiji. Do tada, snažna zapadna podrška može osigurati da prvi od ovih scenarija bude najvjerojatniji.
Pažljivi pregovori kao jamstvo sigurnosti Ukranije i regije
Nedavni zračni napadi na Kijev i druge veće ukrajinske gradove sugeriraju da Rusija možda razmišlja o većoj eskalaciji. Postoje znatni rizici i troškovi širenja sukoba; čak i ako još nije vrijeme za pregovore, političari sada trebaju istražiti okolnosti pod kojima bi SAD nastojao okončati rat. Trebalo bi razmisliti o tome kako učinkovito iskoristiti sankcije i dobitke na bojnome polju kako bi se Ukrajinu dovelo za poregovarački stol u najboljoj poziciji.
I možda najvažnije, političari u Washingtonu trebali bi priopćiti rezultate ovih rasprava Kijevu i europskim prijestolnicama kako bi se izbjegle potencijalno opasne razlike u nacionalnim interesima između Ukrajine i njezinih zapadnih partnera.
Svi ratovi završavaju. Postavljajući već sada ključna pitanja koja će se morati riješiti u slučaju ruskog rata u Ukrajini,političari se mogu zaštititi od neželjene eskalacije te osigurati snažnije i stabilnije rješenje kada za to konačno dođe vrijeme. Iako se nagodba sada može činiti neprihvatljivom, jedino bi oštroumnim i pažljivim pregovorima vjerojatno mogli dugoročno biti zaštićeni temeljni interesi Ukrajine – i sigurnost regije.
