Sa zagrebačkim odvjetnikom Igorom Umićevićem razgovaramo o temi koja je posljednjih tjedana sve aktualnija među poslodavcima, pogotovo onim manjim - mogu li tužiti državu zbog prisilnog zatvaranja njihovih objekata. Naknada štete temeljila bi se na propitkivanju legalnosti odluka, ali i tijela koje je te odluke donijelo - Nacionalnog stožera civilne zaštite. Umićević je za naš portal pojasnio kako bi te tužbe izgledale, imaju li izgleda za uspjeh te progovorio o dvojbenoj ideji praćenja lokacije zaraženih aplikacijom od koje se u međuvremenu odustalo, novoj aplikaciji koju sprema APIS te tzv. imunitetnim putovnicama koje je uvela Austrija.
NET.HR: Vi kao poslodavac otvorite voćarnicu i onda vam misteriozni Stožer naredi da je zatvorite. Nema izvanrednog stanja, nema odluke Sabora. Je li to materijal za tužbu protiv države?
UMIĆEVIĆ: Proteklih mjesec dana zaista se sve više govori o mogućim tužbama protiv države za naknadu štete zbog izgubljene zarade poslodavaca uslijed mjera Stožera civilne zaštite kojima je zabranjena ili ograničena poslovna djelatnost. Takav razvoj situacije nije nimalo iznenađujući jer je očigledno da su mnogi došli do točke gdje je upitna njihova održivost na tržištu, kao i egzistencija. Međutim, situacija u vezi eventualnih tužbi nije nimalo jednostavna.
Naime, svaka mjera kojom se ograničavaju temeljna prava i slobode mora biti predviđena zakonom i donesena od nadležnog tijela. Također, svaka takva mjera mora biti nužna i razmjerna naravi potrebe u odnosu na ostvarenje legitimnog cilja - u ovom slučaju taj cilj je zaštita javnog zdravlja. Ako ijedan od tih kriterija nije zadovoljen otvara se pitanje naknade nastale štete. U odnosu na pitanje zakonitosti treba reći da je dobar dio mjera koje je donosio Stožer zaista već i ranije bio predviđen Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Doduše, to se ne odnosi na sve mjere, a niti je Stožer uopće bio naveden kao nadležno tijelo koje bi mjere donosilo, već je bilo propisano da ih donosi ministar zdravstva na prijedlog HZJZ-a. Iz tog razloga dio struke smatra da je Hrvatski sabor morao još prije donošenja mjera Stožera izmijeniti Zakon pa u njega uvrstiti nove mjere te predvidjeti i nadležnost Stožera - a sve to učiniti dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Iza tog razmišljanja stoji logika da "izvanredno stanje" kao termin ne postoji u Ustavu, već se kolokvijalno koristi u odnosu na čl. 17. Ustava koji normira, između ostalog, da se u doba velikih prirodnih nepogoda slobode i prava zajamčena Ustavom mogu ograničiti samo dvotrećinskom većinom svih zastupnika Hrvatskog sabora. Dakle, tim tumačenjem dovoljno je da takvo stanje, poput globalne pandemije, faktički postoji te ga nije potrebno posebno proglašavati da bi nastupila obveza odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Ustav predviđa takvu višu razinu konsenzusa upravo zato jer se radi o osjetljivim situacijama koje su povijesno pokazale veću potrebu ravnoteže između sigurnosti s jedne strane te očuvanja temeljnih ljudskih prava i sloboda s druge strane.
Odvjetnik Umičević kaže kako su tužbe protiv države uslijed velikog, prisilnog zatvaranja moguće, ali kakav će biti ishod u ovom je trenutku teško prognozirati
NET.HR: Mogu li se retroaktivno ozakoniti odluke Stožera, kao što se, zapravo, dogodilo u izmjenama Zakona o zaštiti pučanstva o od zarazinih bolesti, o kojima govorite?
UMIĆEVIĆ: Naknadnim izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti Stožer je uvršten kao nadležno tijelo te su dodatno uređene pojedine mjere. Time se zapravo retroaktivno ozakonila dotadašnja djelatnost Stožera. Međutim, tu je ponovno dio struke uputio primjedbe i ukazao na čl. 90. Ustava kojim se zabranjuje povratni učinak zakona osim u iznimno opravdanim razlozima. Isto tako, ukazano je i kako navedene izmjene nisu donesene dvotrećinskom većinom svih zastupnika. S druge strane, Vlada i dio struke smatraju kako se prijedlog Zakona odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i koje traju i primjenjuju se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti te stoga tvrde da retroaktivnosti nema.
No, kada bi se uzelo kako je nesporno da je do povratnog djelovanja ipak došlo, tada bi se pak postavilo pitanje jesu li postojali iznimno opravdani razlozi za takvo djelovanje ili ne. Ako vam se nakon svega do sada rečenog čini da se radi o pravnom rašomonu - u pravu ste i upravo to je dio problema.
NET.HR: Imaju li onda tvrtke izglede u tužbama o kojima ste govorili? Koja bi bila osnova za tužbe?
UMIĆEVIĆ: U slučaju tužbi za naknadu štete poduzetnik bi svoj zahtjev morao temeljiti na tvrdnji da mjere nisu imale valjanu zakonsku osnovu ili, možda izglednije, da mjere nisu bile razmjerne potrebi radi ostvarenja legitimnog cilja te bi svoj zahtjev i tvrdnje morao i dokazati. Problematike zakonske osnove smo se dotaknuli ranije, a kod razmjernosti je osnovno pitanje je li se cilj zaštite javnog zdravlja mogao postići i primjenom blažih mjera i ograničenja. Poduzetnik bi također morao dokazati da je nastala šteta u uzročnoj vezi sa samom mjerom. Tu će protuargument vjerojatno biti da bi primjerice šteta nekog ugostiteljskog objekta nastala i bez obzira na donesene mjere jer bi neovisno o zabrani došlo do značajnog pada prometa zbog straha potrošača od zaraze.
Međutim, to je samo dio pitanja koja bi se mogla pojaviti, a odgovori ponekad ovise i o pojedinom slučaju. Ukratko, ne može se tvrditi da postoji garancija uspjeha u takvim postupcima. Radi se o zaista nesvakidašnjoj situaciji i nemoguće je predvidjeti stav koji bi sudska praksa u konačnici zauzela pa je preporučljivo prije eventualnog pokretanja takvih sporova dobro se informirati o mogućim rizicima, a pogotovo troškovima parnice. Jedna od opcija je i pričekati - rok za tužbu za naknadu štete je tri godine od saznanja za štetu, a postoji mogućnost da Ustavni sud u međuvremenu donese odluku o jednom od više podnesenih zahtjeva za ocjenu ustavnosti odnosno zakonitosti odluka Stožera pa bi nakon navedenog situacija možda bila jasnija. Koliko će u konačnici takvih tužbi biti i kakav će im biti ishod zaista je nezahvalno predviđati, no ono što će gotovo sigurno proizaći iz situacije s epidemijom je veliki broj parnica iz radnog, ali i ugovornog prava.
NET.HR: Stožer je ograničio ustavna prava i slobode radi suzbijanja pandemije – može li takve odluke donositi izvršna vlast aktima, odnosno preko Stožera ili je to morao donijeti Sabor?
UMIĆEVIĆ: Kao što smo ranije pričali, zakonodavac može predvidjeti da u iznimnim situacijama nadležno tijelo izvršne vlasti donosi takve odluke, međutim to mora biti propisano zakonom koji je donesen u skladu s predviđenom procedurom te takva ograničenja moraju biti strogo i precizno vremenski određena, nužna, razmjerna naravi potrebe i podložna sustavu kontrole. Ukratko, takva ograničenja ne mogu biti neograničena.
NET.HR: Sabor je raspušten, što ako dođe novi val epidemije, tada će mjere ponovno morati donositi Stožer. Je li takva situacija u skladu sa zakonom?
UMIĆEVIĆ: Mjere je, po dopunjenom Zakonu, Stožer sada ovlašten donositi uz suradnju s Ministarstvom zdravstva i HZJZ-om i to je neovisno o Saboru. Tu se, doduše, ponovno javlja ono pitanje koje je istaknuo dio struke da dopune Zakona nisu donesene dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a da je tako trebalo biti sukladno čl. 17. Ustava. Drugi eventualni problem nastaje ako je potrebno donijeti nekakvu novu mjeru koja do sada nije bila propisana zakonom. No za taj problem je u Ustavu predviđeno rješenje pa u slučaju da se Sabor ne bi mogao sastati, predsjednik Republike na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis može donositi uredbe sa zakonskom snagom. U slučaju da se zbog epidemije ne mogu održati izbori, moguće je i produljiti mandat saborskim zastupnicima.
NET.HR: Zakon od kojeg su vladajući potiho odustali odnosio se na praćenje mobitelima – najveći problem je bio što u tom zakonskom prijedlogu, praćenje nije bilo ograničeno na ljude koji su zaraženi koronavirusom, nego je Vlada de facto i de jure mogla pratiti sve. Je li ta mjera razmjerna opasnosti koja prijeti od virusa?
UMIĆEVIĆ: Prijedlogom izmjena i dopuna Zakona o elektroničkim komunikacija doista se ne definira na koga se točno mjere praćenja lokacije mogu primijeniti - iz toga proizlazi da se mogu primijeniti na sve, a ne samo na osobe u samoizolaciji kako se to spominjalo u javnosti. Također, bilo je definirano da se takve mjere mogu primjenjivati ne samo u slučajevima epidemije, nego i u slučajevima opasnosti od epidemije, što je dakako znatno šire postavljen okvir. Između ostalog, nije bio predviđen niti bilo kakav sustav kontrole nad provođenjem tih mjera i sprječavanja zloupotreba. Mjere praćenja u takvom obliku teško da bi prošle na testu razmjernosti.
Međutim, stara latinska fraza "Tko će čuvati čuvare?" dobila je svoj odgovor pa je Vlada nakon reakcija javnosti, struke i medija očito uvažila sve primjedbe i odustala od takvog prijedloga. Nemam dojam da se radilo o nedobronamjernom prijedlogu - vjerojatno se u žurbi išlo s ciljem da se djeluje preventivno i efikasno te da se mogu pratiti i kontakti zaraženih kako bi se smanjila mogućnost širenja zaraze, no to ne mijenja činjenicu da bi takav zakon mogao ostati na snazi još dugo nakon ove epidemije pa se tako ne bi mogla isključiti njegova zlouporaba u budućnosti.
NET.HR: Je li nova aplikacija za praćenje kontakata na kojoj radi APIS, koja je dobrovoljna, problematična s pravne strane?
UMIĆEVIĆ: Europska komisija već neko vrijeme potiče razvoj i korištenje aplikacije koja bi bila dobrovoljna, sigurna, ograničena na razdoblje trajanja pandemije i koja ne bi uključivala praćenje lokacije korisnika. Rekao bih da je, po sada dostupnim podacima, aplikacija koju razvija APIS upravo takva - instalirala bi se dobrovoljno, a korisnike bi upozoravala jesu li boravili u blizini osobe koja je bila pozitivna na testu za COVID-19. Aplikacija ne bi koristila geolokaciju već bi se podaci enkriptirano razmjenjivali preko Bluetootha bez centralnog pohranjivanja podataka i bez otkrivanja identiteta zaražene osobe. Na taj način bi svatko tko je imao rizičan kontakt s nekim tko je zaražen to znao pa bi se i sam mogao pravovremeno testirati. Ako bi ostalo na tome ne vidim da bi aplikacija bila problematična. Ključni su elementi dobrovoljnosti i privatnosti.
Čekaju li Hrvatsku tužbe zbog mjera koje je uveo Stožer?
NET.HR: Austrija je uvela tzv. imunitetne putovnice, vidite li problem u tome?
UMIĆEVIĆ: Trenutačno, stranac koji želi ući u Austriju mora pri prelasku granice pokazati negativan test na SARS-CoV-2, ne stariji od četiri dana. O takvom modelu, kao i o modelu tzv. "imunitetnih putovnica" raspravlja se i na razini EU-a, naročito zbog potreba ekonomija država članica ovisnih o turizmu, a što uključuje i Hrvatsku. Osnovna ideja iza modela imunitetnih putovnica jest da osoba ima potvrdu izdanu nakon serološkog testiranja da ima antitijela koja je čine imunom na koronavirus. Osoba antitijela u ovoj fazi može imati samo nakon što je koronu preboljela, budući da cjepiva još nema.
Međutim, prema podacima WHO-a trenutačno nema apsolutno nikakvog dokaza da takva antitijela stvaraju imunitet koji sprječava reinfekciju/širenje infekcije. Osoba može imati antitijela, a svejedno biti prenositelj zaraze pa bi se uvođenjem imunitetnih putovnica stvorio lažan osjećaj sigurnosti i postigao učinak suprotan željenom. Drugi problem je pravni i etički. Izvjesno je da bi se u društvu u kojem su imunitetne putovnice norma građane bez antitijela tretiralo kao građane drugog reda.
U takvoj distopiji ako nemate antitijela vi ne smijete prelaziti granicu i slobodno se kretati unutar EU-a. Takva situacija mogla bi dovesti i do slučajeva namjernih samoinfekcija kako bi se stekla antitijela, naročito u slučajevima mladih ljudi koji lakše podnose virus, a moraju putovati zbog posla. Ovo bi bilo još izraženije kod siromašnije populacije koja si ne može priuštiti odlazak na burzu. Moglo bi doći i do situacija gdje poslodavac zahtijeva od radnika na razgovoru za posao da predoči imunitetnu putovnicu ili to traži od svih zaposlenih. Jasno je da su sve to scenariji koji otvaraju vrata diskriminaciji na temelju percipiranog zdravstvenog stanja. Situacija bi dakako bila drugačija kada bi postojalo cjepivo koje je svima dostupno i koje jamči stvarni imunitet na dulje vremensko razdoblje.
