Dok je globalno gospodarstvo u travnju 2020. ulazilo u slobodni pad, rizik od nepalaćanja dugova za zemlje u razvoju postao je akutan. G20 brzo je pokrenuo inicijativu kojom bi se obustavilo plaćanje duga za međuvladine zajmove za 73 siromašne zemlje. Inicijativa potpora tijekom pandemije siromašnim je zemljama donijela malo olakšanja, ali završila je u prosincu 2021. Naslijedio ju je program 'Zajednički okvir' koji okuplja vlade G20 s 22 članice Pariškog kluba (neformalne skupine većinom bogatih zemalja vjerovnika, osnovane 1956. kako bi zajednički djelovale na zahtjeve za otpis duga).
Ipak, Zajednički okvir koji okuplja vjerovnike s ciljem zajedničkog pomaganja u upravljanju dugova 73 siromašne zelje, tetura na rubu propasti, a ako ne uspije, za to će biti kriva otrovna geopolitika, piše Foreign Affairs.
Naime, Kina i SAD nemaju zajednički jezik kada su u pitanju koncepcija i funkcioniranje oprosta duga siromašnim državama. Američki dužnosnici Kinu redovito ističu kao 'neumoljivog vjerovnika', izvor 'dužničkih zamki' i prepreku trajnim rješenjima. "Kina sve kvari", rekao je nedavno američki veleposlanik u Šri Lanki, kada je komentirao dug s kojim se ta otočna zemlja bori.
Važna uloga Kine
Međutim, istraživanje koje su proveli Deborah Brautigam, profesorica na Fakultetu za napredne međunarodne studije Sveučilišta Johns Hopkins i direktorica Kinesko-afričke istraživačke inicijative i Yufan Huang pokazuje da je Kina odigrala odgovornu ulogu u ranijoj inicijativi G20 kada je osigurala 63 posto od ukupno 13,1 milijarde dolara u obustavi plaćanja duga, unatoč tome što ima udio od samo 30 posto svih potraživanja.
Drugi istraživači primjetili su da su kašnjenja u restrukturiranju državnih dugova nažalost uobičajena čak i kada Kina nije uključena te da u prosjeku traju osam godina.
Gotovo 60 posto zemalja s niskim dohotkom već je u dužničkoj nevolji ili pod velikm rizikom od iste. Kako bi prebrodili nadolazeću oluju, potrebna im je suradnja vodećih svjetskih financijskih sila – Kine i SAD-a.
Afrika 'ni na radaru'
Posljednja sustavna dužnička kriza pokrenuta je kada je tadašnji predsjednik američkog FED-a, Paul Volker, povisio američke kamatne stope preko 20 posto između 1979. i 1982. Budući da su krediti općenito bili izraženi u dolarima s promjenjivim kamatnim stopama, troškovi servisiranja duga u siromašnim zemljama naglo su porasli, ostavljajući malo prostora za socijalnu potrošnju.
"Moramo li izgladnjivati svoju djecu da bismo platili svoje dugove?", upitao je 1986. bivši predsjednik Tanzanije Julius Nyerere. Tijekom sljedećih 25 godina, siromašne su zemlje bile opustošene - Pariški klub obradio je preko 300 zahtjeva za otpis duga.
Volker će kasnije prihvatiti da nije razmišljao o šteti koju bi takva odluka prouzročila u siromašnijim zemljama, priznajući, na primjer, da 'Afrika čak nije bila na mom radaru'.
Dug put do potpunog otpisa duga
Početkom ovog stoljeća, MMF je pokrenuo napore da izradi nova pravila, predlažući mehanizam koji bi zapravo stvorio stečajni sud za suverene zemlje. SAD je stavio veto na ovaj program, tvrdeći da se bolja rješenja mogu pronaći na slobodnom tržištu. Ali nakon što su deregulacija banaka u SAD-u i pohlepni zajmodavci izazvali globalnu financijsku krizu 2008., G7 je odlučio proširiti krug i pozvati G20 da postane glavni forum za globalnu gospodarsku koordinaciju.
Kina i osam drugih zemalja, čiji su prihodi još uvijek dovoljno niski da bi se kvalificirale za pomoć Svjetske banke, sada imaju pravo glasa u postavljanju globalnih pravila, uključujući olakšice duga. G20 također blisko surađuje s MMF-om (koji je, sa svojih 190 članica, doista globalan). Njegove analize održivosti duga, koje procjenjuju platežnu sposobnost zemlje, određuju koliko značajno treba biti restrukturiranje duga. Uloga svih ovih institucija bitna je u reformi škripave arhitekture oprosta državnog duga.
Pravila koja reguliraju pružanje oprosta državnog duga su iznenađujuće neformalna, politički određena i zastarjela. Povijesno gledano, odredio ih je G7, a proveli Pariški klub i MMF. Reforme su bile izrazito spore.
Između 1956. i 1988. godine, kada su zemlje pristupile Pariškom klubu za olakšice za službeni bilateralni dug, bilo im je dopušteno više vremena za plaćanje dugova, ali postojeća pravila nisu dozvoljavala smanjenje ukupnog duga. G7 je 1988. pristao na restrukturiranje: dugovi bi se mogli smanjiti za trećinu. to se pokazalo nedostatnim pa su progresivne europske vlade i aktivisti morali uvjeriti SAD da podrži inicijativu za teško zadužene siromašne zemlje (HIPC) iz 1996. kao i druge korake koji su na kraju omogućili potpun otpis duga Svjetske banke i MMF-a za kvalificirane zemlje.
'Rep koji pokušava podići psa'
Zahvaljujući tim naporima, otpisano je preko 100 milijardi dolara duga za 37 najsiromašnijih zemalja te im je omogućeno ponovno zaduživanje. Kineski zajmodavci, kao i američki investitori u obveznice kao što je Morgan Stanley, usmjerili su se na takozvana tržišta u razvoju. Danas, u 73 siromašne zemlje koje ispunjavaju uvjete za olakšice iz Zajedničkog okvira G20, kineski vjerovnici drže udio od 21 posto dugova, vlade Pariškog kluba 11 posto, Svjetska banka i drugi multilateralni zajmodavci 41 posto, a vlasnici obveznica i privatni zajmodavci 23 posto. Kinezi nisu jedini koji američku vladu, koja drži 0,6 posto ovog duga, vide kao 'rep koji pokušava podići psa', a rastuće rivalstvo između Kine i SAD-a prijeti pokvariti značajnu i konstruktivnu reformu oprosta državnog duga.
Neki kineski dužnosnici otvoreni su za konstruktivnu reformu sustava. SAD pak slabi svoju poziciju svaki put kada kritizira postupke Kine kao kreditora dok šuti o privatnim zajmodavcima sa sjedištem u SAD-u i drugim vladama koje su prijateljski raspoložene prema SAD-u (poput Saudijske Arabije), a koje su pokazale manje spremnosti na pomaganje siromašnim zemljama u naporima da ozbiljno restrukturiraju svoje državne dugove.
Inicijativa koja ne uključuje sve vjerovnike
Kina je ozbiljno razmatrala pridruživanje Pariškom klubu 2016. Iako su kineski dužnosnici s globalističkim sklonostima cijenili tehničku učinkovitost Pariškog kluba kao kartela zemalja vjerovnika, kineski nacionalisti vidjeli su grupu kao geopolitičku platformu kojom dominira SAD. I bili su u pravu.
SAD je kroz povijest progurao desetke milijardi otpisanih dugova Pariškog kluba za svoje favorizirane klijente. Tako je 1991. nagradio Egipat za podršku u prvom Zaljevskom ratu, a 2004. naftom bogati Irak nakon invazije predvođene SAD-om. Trgovinski rat američkog predsjednika Donalda Trumpa s Kinom i napori njegove administracije da neutemeljeno označi kinesko inozemno kreditiranje kao 'diplomaciju zamke duga' pomogli su osuditi svaku mogućnost da se Kina pridruži Pariškom klubu.
Briljantnost početne inicijative skupine G20 za smanjenje duga 2020. bila je u tome što je omogućila reformatorima u Pekingu da dovedu svoju vladu u forum na kojem bi Kina imala jednak glas u stvaranju novih pravila za upravljanje problemima državnog duga. Kineski globalisti morali su pokazati da bi pridruživanje koristilo Kini kao i siromašnijim zemljama. Morali su pokazati skepticima unutar vlade da će drugi vjerovnici pošteno podijeliti financijski teret i da će sudjelovanje Kine pomoći da se zemlja proglasi odgovornom velikom silom.
Međutim, početni napori za otpis dugova u tome nisu uspjeli. U travnju 2020., kineski ministar financija Liu Kun iznio je zabrinutosti da inicijativa G20 za otpis duga ne uključuje, kako bi trebalo, komercijalne i multilateralne vjerovnike, budući da ti zajmodavci drže 68 posto duga u 73 siromašne zemlje. Čelnici poput njemačke kancelarke Angele Merkel, francuskog predsjednika Emmanuela Macrona i čelnika Afričke razvojne banke Akinwumija Adesine, pozvali su pak multilateralne vjerovnike poput Svjetske banke da ponude obustavu podmirivanja vlastitog duga u travnju 2020.
Institut za međunarodne financije također je savjetovao da restrukturiranje duga, ako je potrebno, slijedi proces HIPC-a iz 1996.: uključivanje svih vjerovnika, multilateralnih, komercijalnih i državnih. Izvozno-uvozna banka Kine sudjelovala je u G20 naporima 2020., u svojoj dvostrukoj ulozi službene kineske izvozne kreditne agencije i pružatelja inozemne pomoći.
Opravdani strahovi i sredstvo koje ne funkcionira
U lipnju 2020. kineski predsjednik Xi Jinping pozvao je druge kineske banke da se dobrovoljno pridruže inicijativi G20 kao komercijalni vjerovnici. Kineska razvojna banka te Industrijska i komercijalna banka Kine pomogle su zemljama poput Angole i Zambije. Prema podacima Svjetske banke i MMF-a objavljenim 2022., kineska vlada i komercijalni vjerovnici zajedno su suspendirali 8,2 milijarde dolara od proljeća 2020. do kraja 2021. Drugi službeni bilateralni vjerovnici osigurali su 4,7 milijardi dolara. Tri multilateralne banke - Islamska razvojna banka, Arapski fond za ekonomski i društveni razvoj i Europska investicijska banka - osigurale su ukupno 153 milijuna dolara.
No iako su druge multilateralne banke i neki privatni vjerovnici dali nove zajmove, nitko se nije pridružio inicijativi G20 na moratorij na plaćanje duga. Kineski strahovi da će se komercijalni i multilateralni vjerovnici provući zahvaljujući olakšici duga od strane Kine u potpunosti su se opravdali.
Nadalje, Washington je jedva primijetio ove napore Pekinga. Kad je početna inicijativa G20 završila u prosincu 2021., David Malpass, bivši dužnosnik američkog ministarstva financija - koji sada vodi Svjetsku banku - govorio je svojoj publici da je Kina inzistirala na punoj isplati zemalja dužnika 'tijekom krize', unatoč tome što podaci Svjetske banke i MMF-a pokazuju milijarde dolara u kineskim obustavama.
Sada, kad god američki dužnosnici upiru prstom u Peking kao jedinu prepreku otpisu duga, samo ohrabruju one u Pekingu koji vjeruju da SAD želi upotrijebiti sva moguća sredstva za obuzdavanje Kine. Kineske zabrinutosti utemeljene su i kada je u pitanju Zajednički okvir: studija iz 2019. koju su proveli stručnjaci za državni dug Matthias Schlegl, Christoph Trebesch i Mark Wright otkrila je sveprisutnu nejednakost raspodjele tereta u u sustavu Pariškog kluba - "prosječni gubitak vjerovnika koji pretrpi restrukturiranje državnog duga značajno je veći za službene vjerovnike nego za privatne."
Načelo Pariškog kluba da službeni vjerovnici prvi krenu s otpisom duga, a privatni vjerovnici slijede s 'usporedivom' pomoći, ne funkcionira.
'Afrički eksperiment'
Zahtjev za pomoć putem Zajedničkog okvira sada su podnijele četiri afričke zemlje: Čad, Etiopija, Gana i Zambija. Građanski rat privremeno je stopirao etiopijski zahtjev, a zahtjev Gane star je tek nekoliko tjedana. Dogovori o restrukturiranju čadskog duga dogovoreni su krajem prošle godine između te zemlje, službenih vjerovnika poput Kine i Francuske te privatnih zajmodavaca uključujući Glencore, tvrtku za trgovinu robom sa sjedištem u Švicarskoj koju je osnovao Amerikanac i koja drži oko trećinu vanjskog duga Čada.
U Zambiji, gdje kineski vjerovnici drže 31 posto vanjskog duga, upravo se polako i mučno grade nova pravila Zajedničkog okvira. Zambiji je zajmove dalo 18 različitih kineskih vjerovnika. Ali, zemlja se suočila s dugorajnom šutnjom Pekinga dok su dužnosnici pokušavali nagovoriti višestruke zajmodavce da pristanu da ih zastupa China Eximbank te da pruže usporedivu olakšicu. Bez obzira na to, prepreke koje ostaju su zastrašujuće. Ni China Eximbank - koja drži 3,5 milijardi dolara zambijskog duga - ni vlasnici obveznica -koji drže 3,2 milijarde dolara - nisu očekivali da će MMF u svojoj analizi objaviti da dug treba smanjiti za gotovo 50 posto i protive se toj ogromnoj brojki. Peking također vrši pritisak na multilateralne banke da pomognu u pružanju potpore.
Realni su rizici da bi Peking mogao odustati od ovog eksperimenta. Ipak, multilateralne banke kao što je Svjetska banka vjerojatno neće ponuditi veće smanjenje dugova. Prema konvenciji, iako ne i zakonu, te se banke tretiraju kao 'povlašteni vjerovnici' s izvrsnim kreditnim rejtingom. Ako njihovo produljenje oprosta duga dovede do pada kreditnog rejtinga, svi bi se njihovi zajmoprimci mogli suočiti s većim troškovima.
Mali koraci i dobra vjera
Ipak, povijest podrške G7 multilateralnom otpisu dugova pokazuje da ideja nije nerazumna. Činjenica da multilateralni zajmodavci drže 41 posto udjela u dugu u zemljama koje ispunjavaju uvjete za Zajednički okvir može učiniti njihovu buduću uključenost u napore za restrukturiranje duga neizbježnim. U svim dugotrajnim pregovorima korisno je započeti s malim pobjedama i dobrom vjerom. Tijekom pandemije, MMF je proširio trust koji je platio 964 milijuna dolara za servisiranje duga MMF-a za najsiromašnije zemlje.
Kina nije uspjela uvjeriti Svjetsku banku da osnuje sličan fond za pomoć u plaćanju dugova Svjetske banke. SAD bi mogao podržati ovaj napor i, umjesto da izolira Kinu, potaknuti reforme koje bi sve vjerovnike istovremeno dovele za stol. Peking bi, sa svoje strane, trebao ublažiti retoriku.
Kasnije ovog mjeseca u Indiji, G20 će održati okrugli stol s MMF-om, privatnim vjerovnicima, multilateralnim bankama i šačicom zajmoprimaca. Ova prilika za učenje važan je korak na dugom putu reforme, a još nije kasno da Kina i SAD preokrenu scenarij.
Kineska zabrinutost je legitimna, a SAD i G7 trebale bi je prihvatiti. Europa bi, sa svojim snažnim vezama u mnogim siromašnim zemljama, mogla odigrati ključnu ulogu, baš kao što je u 1990-ima i prvim desetljećima 20. stoljeća, London uvjerio Washington da prihvati otpis duga od strane Svjetske banke i drugih multilateralnih zajmodavaca. Tijekom pandemije, francusko ministarstvo financija i MMF strpljivo su angažirali Kineze u vještoj diplomaciji.
Financijska arhitektura za otpis dugova treba nove ideje i nova pravila koja funkcioniraju za sve vjerovnike i zajmoprimce u nevolji, kojima je ova suradnja hitno potrebna.
