Prof. dr. Ivan Koprić, šef Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, dugogodišnji je "borac” za racionalizaciju hrvatske državne uprave i lokalne samouprave. Uoči intervjua pitam ga sjeća li se u koliko "radnih grupa" je sudjelovao, a on potvrđuje da ga je proteklih desetljeća svako malo neka nova politička garnitura zvala i pitala hoće li se priključiti tijelu koje će pripremati veliku i ozbiljnu reformu – a onda bi opet izostala realizacija. Najčešće ne bi profunkcioniralo niti stručno savjetodavno tijelo, ponekad bi, a onda bi sve zastalo na pola puta.
Ali Koprić ne odustaje. Hrvatska je i dalje manje-više pri dnu europskih ljestvica po učinkovitosti, kvaliteti i drugim važnim karakteristikama javne uprave, i dalje ima golemu i kompleksnu strukturu jedinica lokalne samouprave, ali i brojnih ispostava državne uprave koje se ne usudi dirnuti niti jedna vlast.
Ovih dana u prilici je, promovirajući svoju knjigu znakovita naslova, "Uspavano srce demokracije: lokalna samouprava za građane i zajednicu", razgovarati s građanima diljem Hrvatske i kako sam kaže, kroz razgovor uživo nastoji se odupirati "sivo-crnim tonovima" koji prevladavaju kod mnogih građana. Želi ih potaknuti da vide važnost lokalne samouprave za kvalitetu života, da vide prostor za djelovanje, za promjene "svemu unatoč."
NET.HR: Što kaže statistika: buja li lokalna samouprava u Hrvatskoj? Povećava li se broj službenika i dužnosnika? Ili stagnira? Ima li uopće pokazatelja na temelju kojih se to može precizno mjeriti?
KOPRIĆ: Ima nešto pokazatelja, ali, da, problem počinje već s time da država ne skuplja potrebne podatke o lokalnoj samoupravi. Pokazatelji nam govore da se nastavljaju trendovi koji traju već dulje vrijeme – i nisu dobri. Nema nikakvih naznaka da bi se ti trendovi prekinuli ili preokrenuli i to je ono što najviše zabrinjava.
Profesor Ivan Koprić
NET.HR: Vlast i opozicija se razilaze oko ocjene uspješnosti Hrvatske u povlačenju sredstava iz EU fondova. Koliko ta uspješnost ovisi o stanju u jedinicama lokalne samouprave?
KOPRIĆ: Sve skupa je to jako slabo. Veliki je problem lokalnim jedinicama skupiti sredstva za vlastiti udio. Iz EU fondova nema gotovo ničeg besplatno pa lokalne jedinice moraju skupiti 15 posto ili čak i više, a to za mnoge od njih predstavlja veliki problem. One već imaju svoje rashode u budžetu i nemaju nekakav osobiti manevarski prostor, mnoge su kreditno nesposobne, otplaćuju kredite iz nekih bivših vremena i mandata, a vrlo često imamo situacije da su i tvrtke u vlasništvu lokalne samouprave i njihove javne ustanove – kreditno prezadužene. Mnoge općine u Hrvatskoj u trenutku kad se više nisu mogle kreditno zaduživati same počele su zaduživati svoje tvrtke i ustanove. To se i ne vidi u proračunima tih jedinica nego u financijskim izvještajima pravnih osoba u njihovu vlasništvu.
Od 556 općina i gradova i 20 županija, značajan postotak je u tako lošem financijskom stanju da se nikako ne mogu prijavljivati na natječaje za sredstva iz fondova Europske unije jer ne mogu osigurati vlastiti udio. Zato i slušamo žalopojke iz mnogih općina i gradova, pa i županija, i pozive da bi država trebala osigurati neki fond iz kojeg bi se financirao vlastiti udio za financiranje projekata. Meni to zvuči zastrašujuće. Same lokalne jedinice se žele lišiti odgovornosti i mogućnosti autonomnog odlučivanja, radi čega zapravo i postoje, te prebaciti još više odgovornosti na centralnu državu, na ministarstva i Vladu. Posve je jasno da bi to značilo još veće vezivanje za centralnu državu. Već sada smo po svim pokazateljima među najcentraliziranijim državama u Europi, a ovo bi bio još jedan korak u tom smjeru.
NET.HR: A što je s kadrovima? Vrlo često se govori da mnoge jedinice lokalne samouprave nemaju kvalificirane ljude koji se "razumiju" u EU fondove? Ili, nedavno smo imali slučaj prebacivanja ovlasti dodjele državne zemlje poljoprivrednicima ponovno na razinu lokalnih jedinica – a onda su poljoprivrednici upozoravali da sada o tome odlučuju ljudi koji ništa ne znaju o poljoprivredi.
KOPRIĆ: Da, ima mnogo i personalnih, ali i organizacijskih problema. Nema dovoljno profesionalaca i kompetentnih službenika.
NET.HR: A to sve zvuči da bi moglo biti još više zapošljavanja? Dakle, još više službenika u općinama, gradovima...?
KOPRIĆ: Pogledajmo kako je postupila centralna država. Ona je bila nekoliko koraka ispred lokalne samouprave u prilagodbama EU pravilima pa ipak se sad izmišljaju "fleksibilna" pravila kako bi zapošljavali ljude koji će se baviti natječajima za EU projekte, uz isključenje primjene općih pravila koja se primjenjuju za druge državne službenike. Slušamo svako malo političare kako tumače da sad zbog EU fondova moraju zapošljavati još novih ljudi, kao da već nemaju zaposlene za različita područja koje su morali ranije početi pripremati i za nove poslove povezane uz naše članstvo u Uniji. Činjenica jest da na državnoj razini jako buja administracija zbog neodgovarajuće pripreme za povlačenje novaca iz fondova Europske unije. Godinama su političari bili poput nojeva, s glavom u pijesku, nisu gledali unaprijed, nisu se pripremali. To isto se događa na razini lokalnih jedinica, samo oni još i kasne za Vladom i ministarstvima. Sada im njihovi kolege s državne razine kažu: ali mi moramo imati lokalne projekte! Pa gdje ćeš ih naći, kako ih na brzinu pripremiti, nemaju pripremljene, informirane i obrazovane profesionalce za to.
U Hrvatskoj je 6750 naselja i upravo u njima bi trebalo tražiti ideje za oblikovanje lokalnih projekata. Ti bi projekti morali odraziti lokalne potrebe kako ih vidi lokalno stanovništvo, lokalne zajednice. Razni vanjski konzultanti koje se sad panično angažira nisu uvijek u stanju razaznati što su prave potrebe lokalnih zajednica pa se oslanjaju na uobičajene sheme, ono što su vidjeli drugdje pa čak i u inozemstvu. Na žalost, mnogi još ne razumiju priču o fondovima. Misle da su EU fondovi neka vrste banke u koju odeš uzeti kredit ili još jednostavnije odeš pa se vratiš s gotovim novcem. Očekuje se da neki načelnik, koji im je naravno svašta obećavao u predizbornoj kampanji, pa najčešće upravo s financiranjem iz EU fondova, sada samo otići po taj novac, podignuti ih i u torbi donijeti. Tragično je da imamo takvu situaciju sada, jer s takvim se zabludama trebalo početi raščišćavati odmah nakon 2000-te. Kada smo se spremali za ulazak u članstvo Europske unije, paralelno smo trebali osigurati ozbiljnu i masovnu edukaciju o EU fondovima. Nismo, pa se sada nalazimo tu gdje jesmo. A i konkurencija među zemljama Europske unije je danas vrlo ozbiljna i mi tu vrlo loše stojimo, upravo zato jer akteri iz drugih zemalja imaju mnogo više iskustva od naših.
Valja reći i da postoje zemlje koje su za financiranje iz EU fondova prijavile i posebni Operativni program usmjeren samo na reformu uprave: Slovačka, Grčka, Mađarska, Bugarska, Rumunjska, Italija, itd. Kod nas je bilo ideja da se pripremi takav posebni operativni program pa da pokušamo konkurirati za ta sredstva koja bi bila namijenjena samo reformi javne uprave. Ali onda je netko donio političku odluku da se to ne želi. Zato jer je shvatio da to znači i obvezu: ako si prijavio operativni program moraš pripremiti projekte, provesti te projekte, moraš doista reformirati javnu upravu. Dakle, moralo bi se ući u suštinu, vidjeti što s 576 općina, gradova i županija, što s 3800 pravnih osoba koje su one osnovale, što s javnim agencijama i njima sličnim organizacijama, što s 1280 ispostava ministarstava u svakom iole većem gradiću, kako riješiti tu šumu od skoro 6000 tijela javne vlasti, itd.
Vlada je najavila reformu javne uprave, ali u stvarnosti ona ne postoji, kaže profesor Koprić
NET.HR: Kada se to odvijalo? Koji političar je odlučio da ne želi reformirati javnu upravu u Hrvatskoj uz pomoć novca iz EU fondova?
KOPRIĆ: Ne znam točno. Samo znam da su pale neke ostavke u Ministarstvu regionalnog razvoja.
NET.HR: U vrijeme koje vlade?
KOPRIĆ: Bila je to vlada Zorana Milanovića.
NET.HR: Ministar Lovro Kuščević više je puta ove godine najavio "veliku reformu lokalne samouprave" - za narednu godinu. Kaže da se ove godine provodi analiza preklapanja poslova, najavio je uvođenje ocjenjivanja rada činovnika itd.
KOPRIĆ: Nije velika... Zapravo, reforme niti nema, niti ima volje bilo što započeti. Radi se više o pokušaju da se prikrije vatra koja gori sve jače. Znate ono, imate požar u dvorištu, a pokušavate ga sakriti plahtom da susjedi ne vide. Donekle je ministar Kuščević i uspješan u tom stalnom govorenju o reformi pa ljudi čak i misle da se nešto na reformi radi. Ali to nije točno. Ministarstvo ministra Kuščevića čak ni ne priprema reformu. Što to znači "raditi analize"? To je aktivnost utvrđena u Strategiji razvoja javne uprave do 2020. koja je pripremljena u Ministarstvu uprave dok ga je vodio Arsen Bauk. Strategija je pripremljena jer je u Operativnom programu koji je Hrvatskoj na kraju odobren "Efikasni ljudski resursi" bilo i nešto malo sredstava, doista mizerne mrvice, za kako se to naziva tematsku svrhu 11, tj. za "bolju javnu upravu".
Da bi se krenulo dalje, EU je tražio akcijski plan, ne samo strategiju. U rujnu 2015. Milanovićeva vlada je donijela prvu verziju akcijskog plana, Unija nije bila zadovoljna, ali je došlo do parlamentarnih izbora i smjene vlasti. Oreškovićeva vlada je pokušala krenuti dalje, napravljen je novi nacrt, no slijede novi izbori. Na kraju, tek u prosincu 2016. donosi se novi akcijski plan koji Europska komisija prihvaća. No, da bi se krenulo s projektima predviđenima tim akcijskim planom trebalo je ispuniti neke prethodne uvjete, a mi ni sada, na kraju 2018. te uvjete nismo sve ispunili. A proračunsko razdoblje Europske unije o kojem govorimo, i u kojem bi se trebalo povući što više novca za projekte koji su usmjereni na "bolju javnu upravu" je – od 2014. do 2020. U katastrofalnom smo zakašnjenju. Projekti koje najavljuje ministar Kuščević su već odavno trebali biti odrađeni, oni su bili među tim ex ante uvjetima.
NET.HR: Najavio je i ukidanje biljega...?
KOPRIĆ: Ma to je PR. Loš PR. Kao da će se time išta pokrenuti ili riješiti. Nismo se ni pečata riješili, ne funkcionira e-poslovanje, nema nikakvih bitnih promjena na bolje. O onima na gore bi se moglo govoriti.
NET.HR: Dakle, vi hoćete reći da Hrvatska nije ništa iskoristila iz EU fondova za sređivanje javne uprave?
KOPRIĆ: Ima jedna web stranica na kojoj svaki građanin može provjeriti kako stojimo u iskorištavanju EU fondova: cohesiondata.ec.europa.eu. Za svaku zemlju, za svako područje, može se provjeriti kako stoji. Pogledajte pod Hrvatska, ima kućica "javna uprava". Nula dovršenih projekata. Bio je jedan projektić koji je Ured Povjerenika za informiranje dovršio u rujnu ove godine. Ali to je sve. Sve to skupa nije problem samo ministra Kuščevića nego i prethodnih ministara. Pogledajte taj primjer ukidanja pečata. Deset godina se priča o njemu, a još nije ukinut. Otpori u samoj upravi su ogromni, svi vole udarati pečate, to im je valjda dokaz vlasti i moći nad građanima i poduzetnicima.
NET.HR: Možemo li konstatirati da za ove vlade, Vlade Andreja Plenkovića, neće doći do racionalizacije javne uprave?
KOPRIĆ: Ova Vlada niti nije obećala racionalizaciju. Sjećam se čak izjava ministra Kuščevića koji je ustvrdio da je u Strategiji razvoja javne uprave koju je Hrvatski sabor (ne Vlada!) donio u mandatu vlade Zorana Milanovića svašta olako obećano. Čini se da je prije svega mislio na teritorijalni preustroj, ali to nije ni obećano u Strategiji, radi čega smo je mi iz stručnih krugova kritizirali još prije donošenja kao neambicioznu. Prethodni ministar uprave Kovačić krenuo je u pripremu zakona o javnim agencijama koji je trebao konačno uvesti red i racionalizaciju u tom sektoru, ali se i od tog zakona odustalo.
Ad hoc je doduše, i bez jasnih kriterija i poznavanja prirode tih agencija i stanja u području, odlučeno da se neke ukinu, odnosno spoje, ali ne dolazi ni do kakve racionalizacije. Puka kozmetika. Veliki broj ministarstava, drugih upravnih tijela i agencija te ogromni broj njihovih ispostava po Hrvatskoj evidentno nitko ne želi urediti i racionalizirati. Zahvaljujući registru koji je pokrenula prethodna povjerenica za informiranje saznali smo da imamo šest tisuća tijela državne vlasti. Iz Unije od 2014. svake godine u okviru postupka tzv. europskog semestra dobivamo preporuke da smanjimo fragmentiranost javne uprave. Fragmentiranost košta, stvara probleme i dovodi do neusklađenosti…
Koprić kaže kako premijer poznaje EU, pa zna da mu se zbog šlampavosti u javnoj upravi ne može dogoditi ništa
NET.HR: Pa dokle tako? Vidite li vi ikakvu mogućnost da se itko iz političke sfere ozbiljno primi racionalizacije tog rastućeg državnog aparata? Što nam pokazuju primjeri iz Europske unije? Što je nagnalo druge zemlje da se krene u sređivanje? Kako je moguće da Hrvatska tako dugo uspijeva održavati tako golemu i konfuznu "državnu nadgradnju" nad krhkom "bazom"?
KOPRIĆ: Kao članica Unije i dalje smo praćeni, pogotovo u okviru tzv. europskog semestra. Ispada da trebam reći da je na žalost premijer Andrej Plenković dobar poznavatelj funkcioniranja EU birokracije pa zna da su preporuke koje dobivamo u okviru europskog semestra zapravo neučinkovite, nema efikasne metode da se bilo koju zemlju odlučno usmjeri na potrebne promjene. Da imamo premijera koji ne razumije EU možda bi se barem preplašio - ovaj se ne boji jer zna da nam se ništa neće dogoditi ako se nastavimo ponašati nonšalantno. No, u Komisiji i njenim tijelima ipak postoje profesionalci koji vide da pojedine članice na neki način - varaju.
Prvi put u povijesti Europske unije napravljen je pregled stanja u javnoj upravi za svih 28 zemalja članica Unije. Iz svake zemlje bili su uključeni eksperti, iz Hrvatske sam bio uključen ja, a za svaku zemlju su napravljena dva osnovna izvještaja, a za neke, među kojima je i Hrvatska, još jedan dodatni. Taj projekt daje dobru osnovu za usporedbu. Svaka zemlja članica, ali i Komisija dobila je priliku poduzeti promjene odnosno ozbiljnije oblike utjecaja radi poticanja modernizacije i racionalizacije te stvaranja kvalitetne javne uprave jer sad postoji kvalitetna snimka stanja, usporediva za sve zemlje članice.
NET.HR: Imamo primjere iz Unije, druge tranzicijske zemlje su se ipak primile tog rezanja državnog aparata. Što je to tako fatalno u Hrvatskoj da nitko ne želi krenuti u sređivanje? Ok, imamo problem s klijentelizmom, ali zar ga nije bilo i u drugim zemljama? Je li naš izvanserijski?
KOPRIĆ: Rekao bih da je cijela naša politička elita izgubila kontakt s realnošću. Ne misle političari da bi se dogodilo nešto tragično ako bi se reformirala javna uprava. Ne vjerujem u interpretacije da se oni boje da će izgubiti izbore pa zato ne idu u reforme. Ne, oni se boje da će izgubiti infrastrukturu za uhljebljivanje svoje brojne klijentelističke mreže. Većina našeg javnog sektora danas ne služi osiguravanju boljeg života ili pružanju kvalitetnih javnih usluga građanima, nego služi zapošljavanju po stranačkim, rodbinskim, regionalnim, prijateljskim i drugim vezama.
Klijentelizam je postao način vladanja i sistemska bolest. Poput imele na voćki, toliko se razgranao da još samo tu i tamo možemo naći koji zdrav plod. Znate ono kad se u proljeće sve zazeleni, pa je i ta imela sva zelena, bujna... teško ju je raspoznati jer izgleda lijepo i zeleno, mada je teška bolest za voćku. Unutar političkog sistema ne postoji ni minimum volje da se provedu reforme. Zatekao sam jednom na kavi dvojicu visokorangiranih političara iz SDP-a i HDZ-a, i rekli su mi otvoreno: znate profesore, mi (SDP i HDZ) se ne slažemo ni oko čega osim oko toga da ćemo se opirati do kad god ćemo moći ovome što vi zagovarate, reformi javne uprave i javnog sektora u cijelosti. Za ozbiljnu reformu javne uprave se zato eventualno zalažu manji politički akteri. To je pokušao nametnuti Most, kao koalicijski partner, ali kao što znate – brzo su izgurani.
NET.HR: Je li to neki hrvatski specifikum? Ili je slično bilo i u drugim tranzicijskim zemljama?
KOPRIĆ: Nitko na svijetu nije imun na klijentelizam. Mnoge danas uređene zemlje nekoć su imale sličnih problema, ali ipak su ih riješile – jer se u jednom trenutku dođe do spoznaje da to vodi u propast. Uspostavile su se institucije, pa i strukture očekivanja u glavama ljudi, tj. ustalilo se shvaćanje o granicama – dokle se smije ići, jer kad prijeđem granicu građani će me pozvati da dam odgovore, pozvat će me na red i odgovornost. A kod nas tih mehanizama skoro uopće nema. Veliki dio biračkog tijela kod nas je spreman nagraditi ponovnim izborom onog koji izjavljuje: "uhljebljivao sam i žao mi je što nisam više". To je naš ogromni problem. On daje enormni manevarski prostor neodgovornim političarima koji ne da se građana ne boje, nego čak i znaju da će ih baš zato što se ponašaju kako se ponašaju birati opet i opet. Kratkoročno se možda možemo nadati pritisku Unije, ali dugoročno jedini pravi lijek je – ozbiljni i masovni građanski odgoj. Nema nam druge.
NET.HR: Za lex šerif vi ste rekli i prije nego što je donesen da je "antidemokratski, sraman, donesen za vlast, protiv građana". Sada već godinu dana živimo s lex šerifom. Je li bilo dovoljno da se pokaže pravo lice te zakonske formule?
KOPRIĆ: Lex šerif je došao kao nadogradnja onog što je uvedeno još 2009., direktni izbor načelnika i župana. Prva najava ministra Kuščevića kad je preuzeo resor u lipnju 2017. bila je da će osigurati stabilnost lokalne vlasti. Logika je zapravo vrlo jednostavna, HDZ ima većinu, golemi udio u broju gradonačelnika, načelnika, i župana, i njih se željelo na tim funkcijama zabetonirati te im još povećati ovlasti jer to je dobro i za stranačke financije. Usput se zabetoniralo i nešto malo ovih iz SDP-a, IDS-a i još ponekog manjeg aktera. Smanjile su se ovlasti lokalnih predstavničkih tijela, a pojačale ovlasti župana, načelnika i gradonačelnika. Smanjio se i utjecaj građana. Pogledajmo primjer župana koji je tukao svoju ženu. On javno i odlučno prkosi svima, ne može ga se smijeniti. Da je bio smjenjiv, možda bi se i drugačije ponašao kako politički tako i osobno.
Treba nam masovni građanski odgoj, poručuje profesor Koprić
NET.HR: Sada slušamo i Milana Bandića koji kaže da ga baš briga što se zbiva u gradskoj skupštini...
KOPRIĆ: Ne samo Bandić. Imamo i druge gradonačelnike ili župane koji kažu: baš me briga ako ne izglasate proračun, ja ću s velikim zadovoljstvom gledati kako ćete biti raspušteni, pa će biti novi lokalni izbori – samo za vijeće, odnosno skupštinu – ne za gradonačelnika ili župana – a ja ću dotle sam i bez kontrole predstavničkog tijela raspolagati proračunskim sredstvima.
Kako zgodno u predizbornoj kampanji za prijevremene izbore – načelnici se mogu poslužiti svojim pristupom medijima, službenim autima, prostorima i sredstvima, tumačeći da samo "rade svoj normalni posao". Dugoročno je takvo zakonsko uređenje štetno i tragično, obeshrabruje građane koji se žele kvalitetno uključiti u lokalnu politiku, koji žele da se čuje njihov glas, njihovi argumenti, njihove potrebe, koji žele participarati u odlučivanju i demokratskoj kontroli lokalne vlasti.
NET.HR: Zvučite pesimistično?
KOPRIĆ: Ne. Ne smijemo biti pesimisti, ali moramo znati da stanje nije dobro, da su potrebne velike i kvalitativno drugačije promjene od onih na koje smo navikli. Hrvatska je već skoro tri desetljeća centralizirana zemlja s vrlo slabom kulturom participacije građana i odgovornosti političara. Ali, mnogo ljudi nije odustalo, nije otišlo, nego i dalje žele utjecati, žele bolju i pravednu zemlju, žele pozitivne promjene. Lokalna samouprava je važna građanima, ona je naš temeljni oslonac, i ne smijemo je gledati samo kao polje uhljebljivanja. Zamislimo što bismo bez nje, ostali bismo i bez tog sada slabog institucionalnog oslonca u upravljanju javnim stvarima i pitanjima.
Treba nam još više kritičnosti, lokalnog bunta, inicijativa i traženja mogućnosti da bude drugačije. Treba nam masovni građanski odgoj, da mladi ljudi od 18 godina, ali i oni još mlađi, pa i svi mi stariji znamo što trebamo očekivati od lokalne samouprave i od tijela javne vlasti općenito, kako možemo utjecati na njih, kako možemo pokrenuti njihovu odgovornost. Pored osvješćivanja o važnosti lokalne demokracije i građanske edukacije potrebne su naravno i zakonske i institucionalne promjene te aktivno i odlučno zalaganje za njihovo prihvaćanje. Nije to lak posao, ali nije ni nemoguć.
