Ruska invazija na Ukrajinu u veljači 2022. bila je trenutak odluke za Sjedinjene Države i njihove saveznike. Pred njima je bila hitna misija: pomoći Ukrajini u suprotstavljanju ruskoj agresiji i kazniti Moskvu za njezine prijestupe. Dok je odgovor Zapada bio odlučan od samog početka, cilj je bio nejasan.
Ova dvosmislenost više je odlika nego greška američke politike, piše u eseju za Foreign Affairs Samuel Charap iz neprofitnog američkog 'think-tanka' RAND Corporationa.
U tom kontekstu prisjeća se riječi američkog savjetnika za nacionalnu sigurnost Jakea Sullivana u lipnju 2022. godine. "Zapravo smo se suzdržali od iznošenja svojeg mišljenja o onome što vidimo kao kraj igre... Bili smo usredotočeni na ono što možemo učiniti danas, sutra, idućeg tjedna, kako bismo ojačali Ukrajince u najboljoj mogućoj mjeri, prvo na bojnom polju, a onda i za pregovaračkom stolu", rekao je tada Sullivan.
Kako piše Charap u svom eseju, takav je pristup imao smisla u prvim mjesecima sukoba kada rasplet rata nije bio jasan. Ukrajinski predsjednik Volodimir Zelenskij tada je još uvijek govorio o spremnosti da razgovara s ruskim kolegom Vladimirom Putinom, a Zapad se tek trebao odlučiti hoće li Kijevu pomoći dostavom oružja.
Vizija o kraju rata
Osim toga, Sjedinjenim Državama će uvijek biti teško govoriti o svom pogledu na cilj rata u kojem se američke snage ne bore. Ukrajinci su ti koji umiru za svoju zemlju, pa oni na kraju moraju odlučiti kada će prestati - bez obzira na to što Washington želi.
"No, došlo je vrijeme da SAD razviju viziju o tome kako će rat završiti. Punih 15 mjeseci borbe jasno je pokazalo da nijedna strana nema kapacitet - čak ni uz vanjsku pomoć - ostvariti odlučujuću vojnu pobjedu nad drugom", piše Charap.
Bez obzira na to koliko teritorija ukrajinske snage mogu osloboditi, Rusija će zadržati sposobnost da predstavlja stalnu prijetnju Ukrajini. Ukrajinska vojska također će imati kapacitet da ugrozi sva područja zemlje koja su okupirala ruske snage, ali i da našteti vojnim i civilnim ciljevima unutar same Rusije.
Svi ti čimbenici bi mogli dovesti do razornog, višegodišnjeg sukoba koji ne donosi konačan ishod. Sjedinjene Države i saveznici stoga se suočavaju s izborom svoje buduće strategije. Jedan od načina je pokušaj usmjeravanja rata prema sporazumnom kraju u nadolazećim mjesecima. Ili bi to mogli učiniti nekoliko godina od sada.
Ako odluče čekati, temelji sukoba će vjerojatno ostati isti, ali će se troškovi rata - ljudski, financijski i drugi - višestruko povećati. Učinkovita strategija za ono što je postalo međunarodna kriza u barem jednoj generaciji stoga zahtijeva od Sjedinjenih Država i njihovih saveznika da pomaknu fokus i počnu olakšavati završnicu rata.
Protuofenziva neće polučiti konačni uspjeh
Pozornost Zapada u ovom je trenutku prvenstveno posvećena isporuci vojne opreme, obavještajnih podataka i obuke Ukrajinaca koji su potrebni za uspješnu ukrajinsku protuofenzivu. S toliko toga što se naizgled mijenja na bojnom polju, neki bi mogli tvrditi da sada nije vrijeme da Zapad započne rasprave o kraju rata. Uostalom, zadatak da se Ukrajincima pruži prilika za uspješnu ofenzivnu kampanju već opterećuje resurse zapadnih vlada. Ali čak i ako prođe dobro, protuofenziva neće proizvesti vojno odlučujući ishod. Doista, čak ni veće pomicanje bojišnice neće nužno okončati sukob.
Šire gledano, međudržavni ratovi općenito ne prestaju kada su snage jedne strane potisnute izvan određene točke na karti. Drugim riječima, teritorijalno osvajanje - ili ponovno osvajanje - samo po sebi nije oblik završetka rata. Isto će se vjerojatno dogoditi u Ukrajini. Čak i da Kijev ostvari uspjeh iznad svih očekivanja i natjera ruske trupe na povlačenje preko međunarodne granice, Moskva ne bi nužno prestala s borbom. Ali malo tko na Zapadu očekuje takav ishod u bilo kojem trenutku, a kamoli u bliskoj budućnosti. Umjesto toga, optimistično očekivanje za nadolazeće mjesece je da će Ukrajinci ostvariti neke dobitke na jugu, možda ponovno zauzeti dijelove regija Zaporižja i Herson, ili odbiti ruski napad na istoku.
Ti bi potencijalni dobici bili važni i svakako su poželjni. Manje bi Ukrajinaca bilo podvrgnuto neizrecivim užasima ruske okupacije. Kijev bi mogao ponovno preuzeti kontrolu nad velikim gospodarskim resursima, kao što je nuklearna elektrana Zaporižja, najveća u Europi. A Rusija bi pretrpjela još jedan udarac, dodatno povećavajući troškove onoga što je za Moskvu već sad strateška katastrofa.
Putinove opcije
U zapadnim prijestolnicama nadaju se da će uspjesi Kijeva na bojnom polju onda prisiliti Putina da sjedne za pregovarački stol. A moguće je da bi još jedan taktički neuspjeh umanjio optimizam Moskve u pogledu nastavka borbi. Ali baš kao što gubitak teritorijalne kontrole ne znači gubitak rata, on niti ne potiče političke ustupke pod svaku cijenu. Putin bi mogao objaviti još jednu rundu mobilizacije, intenzivirati svoju kampanju bombardiranja ukrajinskih gradova ili samo zadržati liniju, uvjeren da će vrijeme raditi za njega i protiv Ukrajine. Mogao bi se nastaviti boriti čak i ako misli da će izgubiti. Druge su države odlučile nastaviti s borbom usprkos prepoznavanju neizbježnosti poraza: sjetite se, primjerice, Njemačke u Prvom svjetskom ratu. Ukratko, pobjeda na bojnom polju sama po sebi neće nužno dovesti do kraja rata.
Dakle, položaj prve linije važan je dio slagalice o kraju rata, ali daleko od toga da je i najvažniji. Umjesto toga, ključni aspekti ovog sukoba su dvostruki: stalna prijetnja koju će obje strane predstavljati jedna drugoj i neriješeni spor oko područja Ukrajine za koje Rusija tvrdila da ih je pripojila. Oni će vjerojatno ostati fiksni još mnogo godina.
Ukrajinska vojska mogla bi napredovati u nadolazećim mjesecima, no postoje značajne prepreke zbog kojih Kijev možda neće doći do konačnog trijumfa. Naime, ruske snage su stvorile prilično jak bedem na pravcu prema jugu zemlje. Mobilizacija koju je Putin najavio prošle jeseni ublažila je probleme s ljudstvom koji su ranije omogućili Ukrajini da napreduje u regiji Harkiv, gdje su ruske slabo branjene linije bile ranjive na iznenadni napad. Ukrajincu su također proteklih mjeseci pretrpjeli značajne gubitke, a suočavaju se i s nedostatkom streljiva.
Bez rješenja teritorijalnog spora
Ova ograničenja s obje strane snažno upućuju na to da niti jedna neće postići svoje teritorijalne ciljeve vojnim sredstvima u nadolazećim mjesecima ili čak godinama. Drugim riječima, rat će završiti bez rješenja teritorijalnog spora. Ili Rusija ili Ukrajina, ili, vjerojatnije, obje, morat će se zadovoljiti de facto linijom kontrole koju nijedna ne priznaje kao međunarodnu granicu.
Ovi uglavnom nepromjenjivi čimbenici mogli bi dovesti do dugotrajnog vrućeg rata između Rusije i Ukrajine. Takav rasplet će, osim za zaraćene strane, biti vrlo problematičan i za SAD te njezine saveznike. Naime, dugotrajni sukob bi zadržao na visokoj razini rizik od moguće eskalacije - bilo da se radi o strahu od ruske upotrebe nuklearnog oružja, bilo od sukoba Rusije i NATO saveza. Ukrajina bi se nalazila na gotovo potpunoj ekonomskoj i vojnoj potpori Zapada, što bi na kraju izazvalo proračunske izazove za zapadne zemlje i probleme u spremnosti njihovih vojski. Sjedinjene Države ne bi mogle usmjeriti svoje resurse na druge prioritete, a ruska ovisnost o Kini bi se produbila. Iako bi dug rat također dodatno oslabio Rusiju, ta korist ne nadmašuje ove troškove.
Dok bi zapadne vlade trebale nastaviti činiti sve što mogu kako bi pomogle Ukrajini da se pripremi za protuofenzivu, one također trebaju usvojiti strategiju za prekid rata, završnicu čiji će uvjeti možda biti daleko od idealnih. Budući da se odlučujuća vojna pobjeda čini prilično nevjerojatnom, određeni scenariji kraja rata više nisu mogući. S obzirom na postojanost temeljnih razlika između Moskve i Kijeva o ključnim pitanjima kao što su granice, kao i intenzivne pritužbe nakon toliko žrtava i smrti civila, mirovni sporazum ili sveobuhvatno političko rješenje koje normalizira odnose između Rusije i Ukrajine također se čini nemogućim. Dvije zemlje bit će neprijatelji dugo nakon završetka vrućeg rata.
Za zapadne vlade i Kijev okončanje rata bez ikakvih pregovora moglo bi se činiti boljim od razgovora s predstavnicima vlade koja je počinila ničim izazvan čin agresije i užasne ratne zločine. Ali međudržavni ratovi koji su dosegli ovu razinu intenziteta nemaju tendenciju jednostavno nestati bez pregovora. Potraje li rat, također će biti iznimno teško transformirati ga natrag u lokalizirani sukob niskog intenziteta poput onoga koji se odvijao u Donbasu od 2014. do 2022. godine, smatra Charap.
Sporazum o primirju
Budući da će biti potrebni razgovori, ali nagodba ne dolazi u obzir, najvjerojatniji završetak je sporazum o primirju. Primirje - u biti trajan sporazum o prekidu vatre koji ne premošćuje političke podjele - okončalo bi vrući rat između Rusije i Ukrajine, ali ne i njihov širi sukob. Arhetipski slučaj je korejsko primirje iz 1953., koje se bavilo isključivo mehanikom održavanja prekida vatre i ostavilo sva politička pitanja van stola. Iako su Sjeverna i Južna Koreja tehnički još uvijek u ratu i obje tvrde da je cijeli poluotok njihov suvereni teritorij, primirje se uglavnom održalo. Takav nezadovoljavajući ishod je najvjerojatniji način na koji će ovaj rat završiti.
Za razliku od korejskog slučaja, Sjedinjene Države i njihovi saveznici ne sudjeluju u borbama u Ukrajini. Odluke u Kijevu i Moskvi u konačnici će biti mnogo odlučnije od onih donesenih u Berlinu, Bruxellesu ili Washingtonu. Čak i da su to željele, zapadne vlade ne bi mogle diktirati uvjete Ukrajini - ili Rusiji. Ipak, iako priznaju da će Kijev na kraju donijeti vlastite odluke, Sjedinjene Države i njihovi saveznici, u bliskim konzultacijama s Ukrajinom, mogu početi raspravljati i iznijeti svoju viziju završnice, poručuje Charap u svom eseju.
Poduzimanje koraka za pokretanje diplomacije ne mora utjecati na napore da se Ukrajini vojno pomogne ili da se nametnu troškovi Rusiji. Povijesno gledano, borba i razgovor u isto vrijeme bila je uobičajena praksa u ratovima. Tijekom Korejskog rata, neke od najintenzivnijih borbi odvijale su se tijekom dvije godine pregovora o primirju. Početak planiranja neizbježne diplomacije može se i treba dogoditi paralelno s drugim postojećim elementima američke politike - kao i s tekućim ratom.
Kratkoročno, to znači i nastavak pomoći Kijevu u protuofenzivi i početak paralelnih rasprava sa saveznicima i Ukrajinom o kraju rata. U načelu, otvaranje pregovaračkog kolosijeka s Rusijom trebalo bi nadopuniti guranjem na bojnom polju. Ako dobici Ukrajine učine Kremlj spremnijim na kompromis, jedini način da to saznamo bio bi funkcionalni diplomatski kanal. Uspostavljanje takvog kanala ne bi smjelo potaknuti ni Ukrajinu ni njezine zapadne partnere da popuste pritisak na Rusiju. Učinkovita strategija zahtijevat će i prisilu i diplomaciju. Jedno ne može ići na račun drugoga.
Tko će povući prvi potez?
A čekanje da se pripremi teren za pregovore ima svoju cijenu. Što dulje saveznici i Ukrajina ne razviju diplomatsku strategiju, to će im to biti teže učiniti. Kako mjeseci budu prolazili, politička cijena poduzimanja prvog koraka će rasti. Već sada, bilo koji potez koji Sjedinjene Države i njihovi saveznici poduzmu da otvore diplomatski put - čak i uz potporu Ukrajine - morao bi se pažljivo upravljati kako se to ne bi prikazalo kao zaokret politike ili odustajanje od zapadne potpore Kijevu.
Uistinu, trebat će tjedni ili možda mjeseci da se saveznici i Ukrajina slože oko pregovaračke strategije - a čak i više vremena da se postigne dogovor s Rusijom kada pregovori počnu. U slučaju korejskog primirja, bilo je potrebno 575 sastanaka tijekom dvije godine kako bi se finaliziralo gotovo 40 stranica sporazuma. Drugim riječima, čak i da se sutra napravi pregovaračka platforma, proći će mjeseci prije nego što oružje zaista i utihne.
Iako bi primirje za okončanje ovog rata bilo bilateralni sporazum, Sjedinjene Države i njihovi saveznici mogu i trebaju pomoći Ukrajini u njezinoj pregovaračkoj strategiji. Osim toga, trebali bi razmotriti koje mjere mogu paralelno poduzeti kako bi pružili poticaje stranama da dođu za stol i minimiziraju šanse da bilo kakav prekid vatre propadne. Sigurnosne obveze prema Ukrajini - određeno jamstvo da se Kijev neće sam suočiti s Rusijom ako Moskva ponovno napadne - trebale bi biti dio ove jednadžbe.
Takvo jamstvo Ukrajini dalo bi Kijevu jači osjećaj sigurnosti, potaknulo ulaganja privatnog sektora u ukrajinsko gospodarstvo i pojačalo odvraćanje od buduće ruske agresije.
Prvi korak prema ostvarenju ove vizije u nadolazećim mjesecima jest nastojanje američke vlade da razvije diplomatski put. Kako u SAD-u nema nijednog vladinog dužnosnika čiji je stalni posao diplomacija sukoba. Biden bi trebao imenovati jednog, možda posebnog predsjedničkog izaslanika koji bi se mogao angažirati izvan ministarstava vanjskih poslova, koja su u ovoj krizi bila po strani u gotovo svim relevantnim prijestolnicama. Zatim bi Sjedinjene Države trebale započeti neformalne razgovore s Ukrajinom i među saveznicima u G-7 i NATO- u o kraju rata.
Kanal komunikacije
Paralelno, Sjedinjene Države trebale bi razmotriti uspostavljanje redovnog kanala komunikacije u vezi s ratom koji uključuje Ukrajinu, američke saveznike i Rusiju. Ovaj kanal u početku ne bi bio usmjeren na postizanje prekida vatre. Umjesto toga, to bi omogućilo sudionicima stalnu interakciju, umjesto u jednokratnim susretima, slično modelu kontakt grupe koji se koristio tijekom balkanskih ratova, kada se neformalno grupiranje predstavnika ključnih država i međunarodnih institucija redovito sastajalo.
Ti napori možda neće uspjeti dovesti do sporazuma. Izgledi za uspjeh su mali - a čak i da su pregovori donijeli dogovor, nitko ne bi bio potpuno zadovoljan. Na korejsko primirje sigurno se nije gledalo kao na trijumf američke vanjske politike u vrijeme kada je potpisano: na kraju krajeva, američka se javnost navikla na apsolutne pobjede, a ne na krvave ratove bez jasnog rješenja. Ali u proteklih gotovo 70 godina više nije bilo izbijanja rata na poluotoku. U međuvremenu, Južna Koreja izašla je iz razaranja 1950-ih da bi postala gospodarska sila i na kraju uspješna demokracija. Poslijeratna Ukrajina koja je jednako prosperitetna i demokratska sa snažnom zapadnom predanošću svojoj sigurnosti predstavljala bi istinsku stratešku pobjedu.
Kraj rata koji se temelji na primirju ostavio bi Ukrajinu - barem privremeno - bez velikog dijela njezinog teritorija. Ali zemlja bi imala priliku ekonomski se oporaviti, a smrt i razaranje bi prestali. Ostala bi zatvorena u sukobu s Rusijom oko područja koja je okupirala Moskva, ali bi se taj sukob odvijao u političkoj, kulturnoj i gospodarskoj domeni, gdje bi, uz zapadnu potporu, Ukrajina imala prednosti. Uspješno ponovno ujedinjenje Njemačke, 1990. godine, još jedne zemlje podijeljene mirovnim uvjetima, pokazuje da fokusiranje na nevojne elemente sukoba može polučiti rezultate. U međuvremenu, rusko-ukrajinsko primirje također ne bi okončalo sukob Zapada s Rusijom, ali bi se rizici od izravnog vojnog sukoba dramatično smanjili, a globalne posljedice rata bile bi ublažene, piše Charap.
