U travnju 2022., suprotstavljene strane u razornom građanskom ratu u Jemenu postigle su rijedak napredak. Nakon osam godina strašnih sukoba, potpisali su primirje uz posredovanje UN-a. To je značajno ograničilo borbe koje su ionako osiromašenu zemlju dovele u veliku humanitarnu krizu.
Iako nije bilo jasno hoće li dvomjesečno primirje uopće toliko trajati, neki promatrači ponadali su se da će to biti prvi korak prema širem mirovnom procesu. U najboljem slučaju, vjerovali su, to bi čak moglo dovesti do političke nagodbe u sukobu u kojem su se pobunjeni Huti, koji kontroliraju velike dijelove zemlje i koje podupire Iran, sukobili s međunarodno priznatom jemenskom vladom i saveznikom Saudijskom Arabijom - koalicijom koja je veći dio rata dobivala logistiku, obavještajnu potporu i oružje iz Washingtona.
Međutim, dvaput produženi sporazum o primirju istekao je 2. listopada, a Huti su nastavili s povremenim napadima na jemensku infrastrukturu za izvoz nafte pa nije moguće reći hoće li se krhki predah Jemena održati, piše Foreign Affairs.
Sramotno nasljeđe i užasna cijena
Za američkog predsjednika Joe Bidena rat u Jemenu istovremeno je tragično nasljeđe i slaba točka. Kada je Biden došao na dužnost, nije skrivao svoju želju da SAD brzo vojno distancira od sukoba, koji se tada približavao sedmoj godini. Mnogi od njegovih vanjskih političara, uključujući državnog tajnika Antonyja Blinkena i savjetnika za nacionalnu sigurnost Jakea Sullivana, služili su pod predsjednikom Barackom Obamom kada je u ožujku 2015. Obamina administracija pristala podržati Saudijsku Arabiju i Ujedinjene Arapske Emirate (UAE) u njihovu ratu protiv Huta.
Već 2018. mnogi od tih istih američkih dužnosnika priznali su užasnu cijenu rata za jemenski narod, napominjući da SAD nikada nije namjeravao dati koaliciji, predvođenoj Saudijskom Arabijom, "bjanko ček".
U ožujku 2021., dva bivša Obamina dužnosnika, zajedno s Robertom Malleyjem (koji sada služi u Bidenovoj administraciji kao posebni izaslanik SAD-a za Iran) napisali su članak za Foreign Affairs predviđajući plan puta za okončanje rata koje bi administracija mogla pokušati slijediti.
Lakše ući nego izaći
Ali lakše je pomoći započeti rat nego pomoći okončati ga. Iako je administracija brzo povukla svoju potporu saudijskim ratnim naporima i podržala posredovani mir, prekid primirja pokazuje dalekosežne izazove s kojima se budući mirotvorci suočavaju u Jemenu. Nejasno je hoće li trenutno primirje dovesti do nove eskalacije, ali ako se dogodi, nema očitog puta do mira i Washington malo toga može učiniti da ga stvori. SAD se približio kraju onoga što njihov sve slabiji utjecaj na Saudijce i Emirate može postići i nema poluge potrebne da dovede Hute za pregovarački stol.
Međutim, iako SAD-u nedostaju sredstva da okonča ovaj užasni rat, njegov diplomatski angažman mogao bi ostati važan. Naime, američka diplomacija otvara vrata u Zaljevu za posrednike koji inače ne bi imali pristup regionalnim vladama i podmazuje kotače sklapanja dogovora. Ako i kada dođe vrijeme, Washington također može promicati format za rasprave o nagodbi koji uključuje ne samo glavne protivnike, već i manje jemenske frakcije, koje imaju svoje interese i sporove te će imati mnogo toga za reći o tome očekuje li ratom razorenu državu mirna budućnost.
Jedva postignuto primirje
Kada je Bidenova administracija došla na dužnost, bacila se na mirovni plan za Jemen koji je tadašnji izaslanik UN-a Martin Griffiths promicao od 2020. Prema Griffithsovom prijedlogu, zaraćene strane prvo bi se dogovorile otvoriti zračnu luku u Sani i ukinuti ograničenja plovidbe u lukama Hodeide, zatim pristati na prekid vatre u cijeloj zemlji te pristati na obnovu političkog dijaloga. Ove akcije, nadali su se i UN i SAD, ublažit će humanitarnu krizu i smiriti borbe kako bi se mogli održati značajni mirovni pregovori.
Za Saudijsku Arabiju i Ujedinjene Arapske Emirate koji su bili sve umorniji od rata, gdje su Huti sve više osvajali, a SAD se povlačio (uključujući i odluku Bidenove administracije da prestane prodavati određeno ključno oružje koje se koristilo u ofenzivnim operacijama), Griffithsov plan je imao smisla.
Međunarodno priznata jemenska vlada Abd-Rabbua Mansoura Hadija možda je bila manje entuzijastična, ali s obzirom na stav saudijske koalicije, Hadi nije imao drugog izbora nego je podržati. Huti su, međutim, bili daleko otporniji. Pobunjenici su bili na rubu poraza Hadijevih snaga u pokrajini Marib: posljednjem vladinom osloncu na sjeveru Jemena i mjestu velikih naftnih i plinskih postrojenja. Vidjeli su da će više dobiti od pritiskanja svoje prednosti na bojnom polju nego od okušavanja u pregovorima.
Hutiji su se na kraju predomislili, ali tek nakon što je njihova pretpostavljena vojna prednost oslabila. Dok su napredovali prema Maribu tijekom 2021., pobunjenici su također krenuli u guvernorat Shebwa na jugoistoku Jemena. Ovaj potez je prešao crvenu liniju za UAE, koji ima duboke veze s anti-huti policijom u regiji, i koji je zatim okupio svoje opunomoćenike kako bi istisnuo Hute (UAE poriče izravnu ulogu).
Huti su odgovorili eskalacijom prekograničnih raketnih i bespilotnih napada na teritorij Saudijske Arabije i Ujedinjenih Arapskih Emirata, što je zauzvrat izazvalo nove zračne napade iz Rijada na teritorij pod kontrolom Huta koji su pogodili civilne mete, što je izazvalo međunarodnu osudu.
Nastali zastoj bio je dovoljno bolan za obje strane da ih je Griffithsova zamjena, švedski diplomat Hans Grundberg, uspio dovesti za pregovarački stol. U tom su kontekstu u travnju 2022. glavne zaraćene strane pristale na dvomjesečno primirje.
Nada u postavljanje temelja za značajan mirovni proces
Neki promatrači bili su zabrinuti da će pauza u borbama objema stranama dati priliku da se pregrupiraju za nastavak sukoba. Ali u praksi, primirje je opkoljenim civilima u zemlji priskrbilo odgodu sukoba, osobito nakon što su ga sukobljene strane dva puta produžile. Primirjem su također zaustavljeni prekogranični napadi na Saudijsku Arabiju i UAE. Doista, čak i sada kada je primirje isteklo, zaraćene strane nisu se vratile borbi punog opsega.
Objava primirja popraćena je drugim obećavajućim razvojem događaja. UN je predložio tri mjere za izgradnju povjerenja koje bi djelovale kao most do sljedeće faze pregovora. Sa svoje strane, Hadijeva vlada trebala je ublažiti ograničenja pomorskog prometa u Hodeidu i komercijalnog zračnog putovanja u i iz Sane.
Za Hute je cilj bio ublažiti njihovu petogodišnju djelomičnu opsadu Taiza — trećeg po veličini grada Jemena i trgovačkog središta koje povezuje sjever i jug zemlje. Ubrzo nakon objave primirja, Hadi, kojeg se naširoko smatralo zaprekom naporima za postizanje rješenja, izjavio je da će prepustiti vlast osmeročlanom predsjedničkom rukovodećem vijeću (vjerojatno pristajući na to po nalogu Rijada). Ove su mjere, dakle, otišle donekle daleko u postavljanju temelja za ono što bi moglo postati značajan mirovni proces.
Povlačenje SAD-a otvorilo put prema traženju rješenja
Američka politika očito nije bila glavni pokretač primirja u travnju i kasnijih događaja; proboj se uglavnom može pripisati samim sukobljenim stranama, koje su bile spremne za odmor. Ipak, postupci Washingtona dijelom su pomogli.
SAD je, primjerice, proveo nekoliko godina u signaliziranju rastuće distanciranosti od svojih zaljevskih partnera po pitanju Jemena, što je oblikovalo percepciju rata (iako je istovremeno zatezalo odnose s tim državama). Tako je Washington 2018. izvršio pritisak na Rijad i Abu Dhabi da zaustave vojnu kampanju usmjerenu na luku Hodeida koju kontroliraju Huti. SAD je uznemirio obje vlade objavljivanjem onoga što je Zaljev smatrao prigušenim odgovorom na napad 2019. na pogone za preradu nafte Abqaiq u Saudijskoj Arabiji i napad na Abu Dhabi 2022., za koje su Huti preuzeli odgovornost (prema zapadnim obavještajnim dužnosnicima, prethodni napad vjerojatno je orkestrirao Iran.)
Dodatno, odluka Bidenove administracije da obustavi određene vojne prodaje kao dio svoje jemenske politike ograničila je vojno planiranje i operativne kapacitete saudijske koalicije. Zabrinuti da ne mogu računati na američku podršku, do sredine 2021. i Rijad i Abu Dhabi počeli su tražiti nove načine za rješavanje svojih sigurnosnih problema, uključujući otvaranje kanala prema Teheranu i traženje izlaza iz rata u Jemenu.
Diplomacija je prošloga proljeća također unaprijedila razvoj događaja. Jemenski tim UN-a je, po svemu sudeći, obavio dobar posao i na sklapanju primirja i na poticanju napretka u mjerama za izgradnju povjerenja. No teško bi mu to pošlo za rukom bez snažne američke podrške. Washington je pomogao otvoriti vrata UN-u prema Saudijcima, Emiratima, pa čak i jemenskoj vladi. Drugi regionalni akteri također su omogućili mirovne pregovore.
Sve slabiji utjecaj
Nažalost, uza sav napredak postignut u proljeće i ljeto, napori da se primirje proširi i produži proteklih su mjeseci propali. Rijad je napravio važan napredak, ali Huti su pokazali malo znakova da su voljni napraviti značajne ustupke, što opravdavaju time da je već samo primirje bio ustupak.
Što je najvažnije, nisu uspjeli skinuti opsadu Taiza. Huti su nakon toga postavili dodatne zahtjeve, uključujući inzistiranje da vlada isplaćuje vojne plaće Huta koristeći prihode od izvoza nafte: zahtjev koji je toliko neobičan da se čini namijenjen ili sprječavanju daljnjih pregovora ili ponižavanju vlade i saudijske koalicije.
Unatoč tome, strane su nastavile predlagati i razmjenjivati ponude preko posrednika te su se i dalje suzdržavale od novih velikih neprijateljstava. No došlo je do porasta u napadima Huta na naftnu infrastrukturu, a ako se primirje u potpunosti poništi te razviju veće bitke, nejasno je što će bilo koja sila izvan regije moći učiniti da zaustavi nasilje. Washington bi sigurno imao ograničen utjecaj.
Najveća praznina u politici jemenske administracije 2021. bio je nedostatak bilo kakve značajne poluge nad Hutima. Neki su analitičari sugerirali da bi SAD trebao ponovno označiti Hute stranom terorističkom organizacijom, a zatim koristiti opoziv kao adut za pregovaranje, ali ova taktika vjerojatno neće izmamiti značajne ustupke. Štoviše, ponovno imenovanje dovelo bi humanitarce i mirotvorce u opasnost od kršenja američkihsankcije, ometajući njihov rad i pogoršavajući humanitarnu patnju.
Moralna obaveza
Drugi analitičari tvrde da bi Kongres i Bijela kuća trebali prekinuti gotovo svu prodaju oružja Saudijcima. No, iako je SAD iskoristio svoj utjecaj na Rijad i Abu Dhabi s određenim dobrim učinkom, njegova moć opada, djelomično zato što je već znatno ograničio opskrbu oružjem koje se može koristiti u saudijskoj zračnoj kampanji.
Rijad i Abu Dhabi također imaju svoje crvene linije: ako Huti pokušaju preuzeti kontrolu nad Maribom ili ponovno krenu u Shebwu, vrlo je vjerojatno da će se borbe nastaviti bez obzira na to što Washington učini sa svojom prodajom oružja.
Nadalje, ni Huti ni Saudijci ne bi trebali imati posljednju riječ o tome što mir znači u Jemenu. Više strana i aktera ima svoje razloge za svađu u regiji. Frakcije koje čine novo Predsjedničko rukovodeće vijeće predstavljaju širok spektar gledišta, dobivaju podršku iz različitih izvora i čine krhki savez protiv Huta.
Najbolja formula za postizanje trajnog mirovnog sporazuma okupila bi predstavnike ovih skupina, kao i ključne podzastupljene izborne jedinice, koje igraju ključnu ulogu u lokalnom posredovanju i izgradnji mira, kao što su ženske organizacije i akteri civilnog društva. Bez tih napora, čak i ako Saudijska Arabija i UAE odluče napustiti svoje političke i vojne napore u Jemenu, Huti bi se mogli naći suočeni sa žestokim oružanim otporom lokalnih skupina koje brane svoje teritorije od napada.
Sve dok UN radi na pobjedi nad Jemenom, trebat će mu potpora Washingtona — nagovaranje strana u ratu na koje ima utjecaja, smanjenje pritiska međunarodnih aktera koji bi mogli napraviti prodor s Hutima i, uz sreću, jednoga dana pomoći uokvirite rasprave o nagodbi na način koji će ih učiniti što je moguće inkluzivnijima. S obzirom na svoje vojno sudjelovanje u ranijim fazama sukoba, SAD ima moralnu obvezu učiniti što može kako bi pomogao.
Jača uloga Kongresa u uplitanju u međunarodne sukobe
Konačno, Washington može učiniti više kako bi izvukao pouke iz rata u Jemenu. Amerikanci su već svjesni da se njihova potpora Saudijcima pokazala kontraproduktivnom: osim što je pridonijela užasnoj patnji civila u Jemenu, pomogla je izazvati same strateške neuspjehe koje je nastojala spriječiti. Dugi i nasilni rat produbio je veze između Huta i Irana. To je povećalo vojnu sofisticiranost Huta i dovelo do toga da se sukob proširi i na Saudijsku Arabiju i UAE.
No iako je Bidenova administracija poduzela važan korak kada je prestala podržavati ofenzivne operacije 2021., bila je daleko nevoljnija prihvatiti zakonske promjene koje bi mogle spriječiti SAD da zagaze u buduće sukobe.
Američki Ustav dijeli ratne ovlasti između izvršne i zakonodavne vlasti kako bi se osiguralo da važne odluke o ulasku u strane ratove budu kolektivne i namjerne. Ipak, desetljećima se izvršna vlast sve više upliće u sukobe bez ovlaštenja Kongresa. Iako SAD nije bio dio rata u Jemenu, njihova razina uključenosti - koja ih je prema stajalištima mnogih međunarodnih pravnika učinila stranom u sukobu - dio je ovog trenda.
Jedini način da se Kongresu vrati njegova ustavna uloga je kroz zakonodavstvo usmjereno prema budućnosti koje nameće nove, strože zahtjeve o tome kada i kako Kongres mora odobriti i povremeno ponovno autorizirati američko sudjelovanje u stranim sukobima.
Nažalost, ništa SAD ne može vratiti u 2015., prije nego što je počeo pomagati Saudijskoj Arabiji u bombardiranju Jemena. Najbolje što Washington sada može učiniti je pomoći u pronalasku mira i ne ponavljanju grešaka u budućnosti.
